A "regra de ouro" do Orçamento está prevista na Constituição Federal e é um mecanismo que proíbe o governo de fazer dívidas para pagar despesas correntes, como salários, benefícios de aposentadoria, contas de luz e outros custeios da máquina pública. Quando a regra é descumprida, os gestores e o presidente da República podem ser enquadrados em crime de responsabilidade.

É para não descumprir a regra que o governo do presidente Jair Bolsonaro solicitou que o Congresso aprove um crédito suplementar de R$ 248 bilhões para o governo pagar despesas essenciais - a serem obtidos com a emissão de títulos do Tesouro. Na prática, é uma solução temporária para que o governo não violar a lei ou ter que congelar despesas essenciais e agravar a crise econômica do país.

Os dispositivos legais que disciplinam a "regra de ouro" são o artigo 167, inciso III da Constituição Federal, artigo 2, § 3º, da Lei Complementar nº 101 de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal e o artigo 6º da Resolução do Senado Federal de 2007.

Segundo a "regra de ouro", a expansão da dívida pública (operações de crédito) não pode superar o limite do valor previsto para amortização da dívida e investimentos. Ou seja, o governo só pode contrair novas dívidas pagar dívidas antigas ou fazer investimentos, que podem depois se refletir em crescimento da economia e em aumento da arrecadação.

O objetivo da restrição é evitar um descontrole da dívida pública e que o governo se endivide para custear despesas presentes que não beneficiarão as gerações futuras.

Pela lei, a regra que só pode ser quebrada, como quer o governo, com autorização do Congresso para "créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa".

É a primeira vez que o Poder Executivo pede ao Congresso permissão para se endividar além do permitido. Embora a solução apresentada pela equipe econômica seja legal, ela é pontual para 2019 e seu uso continuado traz o risco de tornar a "regra de ouro", na prática, letra morta.

A necessidade de rever a "regra de ouro" é reflexo de anos de desequilíbrio nas contas públicas. Ou seja, despesas maiores do que receitas. Em todo ano de 2018, as contas do setor público tiveram um déficit primário R$ 108 bilhões, ou 1,57% do Produto Interno Bruto (PIB). Foi o quinto ano seguido de rombo nas contas públicas. E a previsão é de novo resultado negativo neste ano.

Os investimentos federais, que somaram de R$ 77,5 bilhões em 2014, estão previstos para apenas cerca de R$ 38 bilhões neste ano, mas tendem a ficar abaixo disso. Já a dívida pública bruta passou de 63% do PIB em 2014 para quase 80% hoje. Esse aumento reflete a necessidade de emitir novos títulos públicos para pagar os juros da dívida, já que há cinco anos o governo não consegue economizar para cobrir essa despesa.

Ao defender o crédito suplementar de R$ 248 bilhões neste ano, o ministro da Economia, Paulo Guedes, afirmou, em audiência pública na Comissão Mista de Orçamento, que a Previdência Social virou um "buraco negro fiscal que ameaça engolir o Brasil" e lembrou que a estimativa da área econômica é de que o resultado continue no vermelho até o fim do governo Bolsonaro. Para 2019, a meta fiscal do governo é perseguir num rombo de até R$ 139 bilhões.

Estimativas da Instituição Fiscal Independente (IFI), órgão ligado ao Senado, apontam que, mesmo com a aprovação da reforma da Previdência, as contas públicas não sairão do déficit primário antes de 2023.

Alguns países, como Reino Unido e Alemanha, têm flexibilizado a regra para evitar ajustes fiscais muito duros, que possam agravar crises econômicas.

No Brasil, embora a aprovação do crédito suplementar em 2019 seja visto como inevitável diante da gravidade do estado das finanças da União, alguns estudiosos das finanças públicas também defendem aperfeiçoamentos na regra de ouro.

Segundo o economista Manoel Pires, pesquisador do Ibre-FGV, em vez de prever que o Congresso possa autorizar créditos suplementares, seria melhor ter "gatilhos" automáticos para a redução dos gastos e aumento de despesas.

"Por exemplo, a Constituição poderia limitar o crescimento da folha de pessoal (gastos com contratação e salário dos servidores) pela inflação enquanto a regra de ouro estiver sendo descumprida, ou reverter as renúncias tributárias em 20%", disse o pesquisador em entrevista à BBC Brasil.

Para o pesquisador e professor do Instituto de Direito Público (IDP), José Roberto Afonso, o texto constitucional pode ser melhorado "mas não há tempo de ser emendado, em poucos meses".

"É impossível ao governo, seja qual ele for, cumprir a regra de ouro, nas atuais circunstancias... Acho legítimo e correto o pedido que o governo fez ao Congresso para exceder a regra de ouro este ano. É muito melhor ser transparente, assumir a real gravidade do estado das finanças da União, do que, como vimos por anos, se criar artificialismos", afirma.

O economista Fábio Klein, da consultoria Tendências, avalia que a aprovação de crédito suplementar é uma solução "politicamente frágil", pois torna o governo refém da aprovação do Congresso ano a ano. Segundo ele, a saída definitiva para o cumprimento da "regra de ouro" passa pela revisão da excessiva rigidez orçamentária e do crescimento contínuo dos gastos obrigatórios.